2022年3月，歐盟委員會提出了《可持續產品生態設計法規》（ESPR），旨在創建一個強大而連貫的政策框架，使可持續產品成為歐盟的規范。由于ESPR本身并不制定產品規則，而是將通過授權法案（在此之前將系統地進行專門的影響評估和咨詢）使這些規則在第二階段得以制定。因此，2023年1月，歐盟委員會聯合研究中心（JRC）發布了《可持續產品生態設計法規-新產品優先級的初步研究》技術報告草案（以下簡稱《報告》）。《報告》對ESPR生效后，可能適合在ESPR工作計劃下優先考慮的產品組和橫向措施提出了相應的建議。由于家電等能源相關產品也在ESPR的未來工作計劃范圍內，筆者對《報告》的主要內容進行了摘編。

主要內容及影響

《報告》側重于“新”優先事項——即目前不在現行生態設計指令2009/125/EC范圍內的產品和橫向措施，該指令涵蓋能源相關產品。未來，ESPR工作計劃將同時涵蓋新產品和能源相關產品，并將在實施2022年3月通過的《2022~2024年生態設計和能源標簽工作計劃》中所取得的（在其他方面的）進展考慮在內，對后一類產品進行單獨優先排序。這兩方面的工作將共同構成一個集合，從中確定ESPR第一個和隨后工作計劃的優先事項。與之相同，由于與最近發布的《建筑產品法規》（修訂版）和《包裝和包裝廢棄物法規》（修訂版）產生重疊，《報告》未涉及建筑和包裝產品。

《報告》旨在為歐盟委員會組織的公眾咨詢提供資料和信息。此次咨詢的內容包括一份證據征集文件，用以概述工作的背景和目標，以及一份在線問卷。公眾和感興趣的利益相關方將通過該問卷就《報告》的研究結果提供反饋，與歐盟委員會分享觀點和專業知識，填補信息空白，并確保規劃正確的行動以減少產品對環境的影響。另外，歐盟委員會可以組織利益相關方和專家進行有針對性的咨詢，以補充此次公眾咨詢。

JRC將對咨詢結果進行評估，并發布公眾咨詢的事實摘要報告，此后還將發布更詳細的概要報告。這些研究結果將被用于準備第一個ESPR工作計劃時使用，計劃只有在ESPR生效后才會根據制定的相關程序予以通過。

方法學

《報告》的研究以《生態設計和能源標簽工作計劃》所采用的方法、ESPR提案第16條和ESPR提案隨附的影響評估附件16為基礎，按照以下兩個步驟執行。

步驟1：確定ESPR下首次行動應考慮的、潛在的最終用途產品、中間產品和橫向措施。

步驟2：根據估計的環境影響和改善潛力等因素，對已確定的最終用途產品和中間產品提出優先順序建議。由于可能的條款和產品范圍的多樣性不允許進行科學合理地比較，此步驟不適用于橫向措施。

需要注意的是，《報告》還包括對歐盟戰略自主權的潛在貢獻的額外補充評估，以評估最終用途產品或中間產品供應鏈中的某些依賴（包含關鍵原材料、石油和天然氣、俄烏沖突導致供應問題的材料等）是否可以通過在ESPR下加強這些產品的循環性來減小。此外，JRC已經開始量化和分析產品在整個生命周期內對環境影響（與步驟2中優先考慮的產品組相關）和潛在節約可能（與步驟1中確定的橫向措施的實施相關），初步結果已列入《報告》。在公眾咨詢后，上述分析工作將繼續進行。基于歐盟消費影響模型（即JRC“消費足跡”指標），《報告》對初步環境影響進行了估算，并與地球的可持續環境影響容量（所謂的“地球生態紅線”）進行比較。

《報告》首先根據估算的環境影響、市場相關性和可能存在的監管漏洞的程度，選擇了幾個產品組。值得注意的是，JRC對相關政策差距的分析是一項持續的工作。解決這些差距的最佳方式，是通過ESPR下的授權法案，還是通過其他現行或即將出臺的歐盟立法，JRC將在目前的工作結束后，根據首個ESPR工作計劃采納前的法規情況再進行抉擇。

《報告》還對“最終用途產品”和“中間產品”進行了區分。最終用途產品（如家具），是直接銷售給消費者并準備用于預期用途的產品；中間產品（如鋼鐵），則是作為最終產品投放市場，但在準備作為最終用途產品使用之前需要進一步的制造和/或組裝過程的產品。對于確定的產品組，《報告》將根據環境影響、ESPR下的改善潛力以及與改善潛力相關的政策差距、成本比例性等標準進行評估，并進行初步排名。

在ESPR提案列出的產品方面（如耐用性、可再生利用性等）的基礎上，《報告》還確定了一些橫向措施，目的是同時針對多個產品組以交叉的方式解決可持續性方面的關鍵問題。雖然這種方法需要協調定義、原則、監管方式和驗證程序，實際的生態設計要求可能也不盡相同，但可適應于橫向措施中每個產品類別。

就《報告》而言，JRC對橫向措施和產品（包括最終用途產品和中間產品）是并行調查的，且在范圍上可能有重疊。這種重疊將在關于ESPR優先事項的最終決定中得到解決。同時，《報告》擬議的橫向措施建議的產品組還包括未列入ESPR下可能優先行動的最終用途產品和中間產品“入圍”名單的產品組。

《報告》所闡述的結果對歐盟委員會不具有約束力，并不影響在ESPR下可能最終優先采取第一次行動或包含在第一個ESPR工作計劃中的事項，或在其他歐盟政策框架下進行的行動。《報告》的主要目的是為公眾咨詢提供基礎信息，收集有關產品的環境和循環特性的進一步信息，以及增進對其價值鏈和改善潛力的了解。

入圍的最終用途產品和中間產品

在歐盟政策文件提到的初步名單（涉及34個產品組）中，以下19種產品（包括12種最終用途產品和7種中間產品）首先入圍。

最終用途產品：紡織品和鞋類、家具、陶瓷制品、輪胎、清潔劑、床墊、潤滑油、油漆和清漆、化妝品、玩具、漁網和漁具、吸收性衛生用品。

中間產品：鋼鐵，有色金屬，鋁，化學物質，塑料和聚合物，紙、紙漿紙及紙板，玻璃。

《報告》對19個入圍產品組的環境相關性（即影響和改善潛力）進行評估，涵蓋解決歐盟主要的氣候、環境和能源目標的10個影響類別（即水效應、空氣效應、土壤效應、生物多樣性效應、廢物產生和管理、氣候變化、生命周期能源消耗、人體毒性、材料效率和壽命延長）。《報告》附件5的情況說明書概述了各個產品組的分析結果。

為了對入圍的產品組進行排名，《報告》根據產品組的環境影響、改善潛力與影響類別的相關性，對產品組的環境影響類別進行評分，分數從1（非常低）到5（非常高）不等。根據每個產品組在環境影響類別上的分項得分和總得分，《報告》得出產品組的排名。除了對環境影響和改善潛力的分析以及由此產生的排名，《報告》還評估了針對每個產品組確定的潛在ESPR措施是否已經被歐盟現有的政策所解決，以及實施這些措施是否會產生不成比例的成本。值得注意的是，現階段，對政策差距和成本比例的分析并不影響上述排名。

此外，《報告》還針對每個產品組對增強戰略自主權（如能源自主，經濟、科技和供應鏈自主等）的潛在貢獻進行補充評估。為評估設計的綜合指標旨在涵蓋關鍵材料的使用、化石碳氫化合物（石油和天然氣）的使用以及由于俄烏沖突而增加供應風險的材料的使用。該評估遵循與環境部分類似的排名，分數從1（非常低）到5（非常高）。不同的是，戰略自主權的最終得分并未作為對產品組進行排名的依據，只作為補充信息。

根據《報告》的初步評估，列入清單的最終用途產品的環境影響占“歐洲消費足跡”指標的氣候變化影響類別的影響的三分之一以上。